既想解決住房問題，又缺乏具體的手段和資源，公租房新規(guī)的模糊性正體現(xiàn)出政府調(diào)控房地產(chǎn)的矛盾心態(tài)。

　　在房地產(chǎn)調(diào)控種種政策手段中，公共租賃住房（下稱公租房）的作用日益被各級(jí)政府所重視。6月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合發(fā)布文件，力促各地政府加快發(fā)展公租房。

　　這份文件名為《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），提出用公租房解決城市中等偏下收入家庭住房困難。有條件的地區(qū)，還可將新就業(yè)職工和符合條件的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。

　　所謂公租房，即由政府出資或提供政策支持建造的低租金公共住房。自2007年由深圳等地首先試行，其使用對(duì)象鎖定在一時(shí)買不起商品房的家庭。

　　2009年“兩會(huì)”期間，住建部副部長(zhǎng)齊驥正式向公眾介紹了公租房這一新概念。至今年6月，北京、上海、重慶等省份相繼推出公租房實(shí)施方案，但對(duì)公租房?jī)?nèi)涵的解釋和具體做法則大相徑庭。此次七部委聯(lián)合發(fā)布文件，意味著在各地自發(fā)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中央層面對(duì)公租房的認(rèn)可和規(guī)范。

　　顯然，政府已將公租房納入保障性住房體系，表明決策層意圖通過發(fā)展租賃市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大供給，同時(shí)影響市場(chǎng)預(yù)期。然而，此舉除了難以準(zhǔn)確鎖定保障對(duì)象，還要面對(duì)土地、資金等資源瓶頸，更繞不開對(duì)“福利房回潮”的質(zhì)疑。能否擺脫行政主導(dǎo)的慣性，是擺在公租房新政面前的一道難題。

　　保障對(duì)象難界定

　　在住建部政策研究中心副主任王玨林看來，公租房是一種過渡性的保障方式。上述文件所說的保障“中等偏下收入住房困難的家庭”，其實(shí)主要應(yīng)針對(duì)當(dāng)前買不起住房的年輕人；此外，有能力的地區(qū)也可保障“外來農(nóng)民工”。

　　但這一人群究竟如何精確界分，《指導(dǎo)意見》并沒有給出清晰定義。且“夾心層”規(guī)模會(huì)隨房?jī)r(jià)和收入的波動(dòng)而變化，中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪利娜表示，公租房的保障對(duì)象如何界定，是公租房面臨的考驗(yàn)。

　　《指導(dǎo)意見》規(guī)定，公租房的“供應(yīng)范圍和供應(yīng)對(duì)象”的“收入線標(biāo)準(zhǔn)、住房困難條件和租金水平”，由“市縣政府”確定。汪利娜認(rèn)為，在行政壓力下，地方政府必須建設(shè)保障性住房，但上述規(guī)定仍顯得“單薄、不具體”，且“可操作性差”。

　　以北京市為例，2009年北京市首批建設(shè)公租房8000套，2010年計(jì)劃建設(shè)1萬套。北京市建委有關(guān)人士表示，上述套數(shù)主要是根據(jù)每年申請(qǐng)的人數(shù)確定，沒有申請(qǐng)的就不會(huì)納入統(tǒng)計(jì)范圍。

　　“住房檔案和收入信息等個(gè)人征信系統(tǒng)不健全、無法準(zhǔn)確界定住房保障對(duì)象”，是公租房面臨的又一尷尬。由于無法掌握居民的“收入水平、資產(chǎn)保有水平及其變化情況”，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房與公租房的具體保障范圍也難免含糊。甚至公租房能否啟動(dòng)、何時(shí)啟動(dòng)，地方政府也有很大變動(dòng)空間。

　　汪利娜建議，各地在建設(shè)公租房之前，需首先摸清市場(chǎng)上的存量房規(guī)模、自有住房和租賃市場(chǎng)的需求情況。

　　即使公租房得以順利建成，其配租也將面臨極大的難題。王玨林強(qiáng)調(diào)，公租房保障的“夾心層”與享受廉租房的低收入家庭不同，他們只是短時(shí)間內(nèi)沒有購房能力。所以應(yīng)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的進(jìn)入和退出實(shí)行嚴(yán)格的管理和控制，對(duì)承租人收入和保障線逐年檢查核實(shí)。

　　面對(duì)資源瓶頸

　　在明確要以增加建設(shè)作為擴(kuò)大供應(yīng)的方式后，公租房必然遭遇廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房在建設(shè)過程中所面臨的土地、資金等難題。

　　按照《指導(dǎo)意見》部署，公租房建設(shè)以地方政府主導(dǎo)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)、縣政府落實(shí)。國際上，保障性住房一般由中央和地方政府共同承擔(dān)。從文件現(xiàn)有表述看，現(xiàn)有公租房的建設(shè)責(zé)任主要在地方政府。

　　事實(shí)上，以往保障性住房供應(yīng)不足，很大程度上在于地方政府推動(dòng)不力。有學(xué)者分析稱，地方政府多數(shù)并不愿意建保障性住房，資金和土地是橫亙?cè)诘胤秸媲暗钠款i。增加保障性住房用地的供應(yīng)，無異于減少了地方政府的財(cái)源。

　　汪利娜說，地方政府以保障性住房的名義向中央爭(zhēng)取到用地指標(biāo)后，私下里改變用途牟利的不乏其人。

　　相較于經(jīng)濟(jì)適用房，公租房的收益由政府保有，地方政府的激勵(lì)相對(duì)較大。但中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)朱中一表示，無論是哪種保障型住房，建設(shè)都會(huì)受制于土地財(cái)政，“一塊地不做保障型住房，就可以做其他收益更高的項(xiàng)目” 。

　　與此同時(shí)，隨著土地價(jià)格上漲，公租房的租金又需控制在市場(chǎng)租賃價(jià)格以下，項(xiàng)目投資回收期比商品房等項(xiàng)目偏長(zhǎng)許多。

　　因而，對(duì)于公租房的建設(shè)資金，《指導(dǎo)意見》提出各地要通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，加大對(duì)公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入，中央則以適當(dāng)方式給予資金補(bǔ)助。至于所需土地，則“要重點(diǎn)保障”。但具體投入力度和保障程度，《指導(dǎo)意見》并沒有明確，具體標(biāo)準(zhǔn)均依靠地方政府對(duì)公租房的重視程度及財(cái)力。

　　政策的模糊最終體現(xiàn)在執(zhí)行的效果上。在以往的保障性住房政策中，由于沒有明確安排投入比重，地方政府能為公租房建設(shè)投入多少資金仍是未定之天。汪利娜表示，全靠政府一己的資金來做，永遠(yuǎn)都只能是“小保障”。中國社科院社會(huì)學(xué)所研究員唐鈞表示，政府主導(dǎo)對(duì)公租房進(jìn)行大規(guī)模投資，難以避免向以往福利分房制度倒退，亦有可能形成貧民窟。

　　因而，在公租房建設(shè)方面，鼓勵(lì)社會(huì)資本、社會(huì)機(jī)構(gòu)的加入，形成多元化主體多層次供應(yīng)的格局，已漸成共識(shí)。

　　《指導(dǎo)意見》提出，引導(dǎo)各類投資主體建設(shè)公租房，并對(duì)公租房的建設(shè)和運(yùn)行給予稅收優(yōu)惠。按照“誰投資、誰所有”的原則，公租房投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓。與此同時(shí)，要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“公租房中長(zhǎng)期貸款”，符合條件的企業(yè)也可以通過發(fā)行“中長(zhǎng)期債券”等方式籌集資金，探索運(yùn)用“保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金”拓展公租房融資渠道。

　　不過，《指導(dǎo)意見》對(duì)具體的稅收優(yōu)惠及金融支持并沒有做出更詳細(xì)的說明。陽光100集團(tuán)常務(wù)副總裁范小沖表示，從房地產(chǎn)商的角度出發(fā)，此種項(xiàng)目資金占用量過大，“一般不愿意參與?！痹谒磥?，解決公租房資金最好的方式，是通過REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）融資。

　　而在具體金融支持政策出臺(tái)之前，公租房資金回報(bào)率低、時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，降低了社會(huì)資本介入的積極性。在具體融資方案出臺(tái)之前，資金仍是公租房建設(shè)面臨的尷尬難題。

　　汪利娜建議，政府對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入應(yīng)給予更明確的土地和稅收優(yōu)惠，讓企業(yè)以較低的價(jià)格去租房、賣房，有償出租出售。只有對(duì)低收入階層，才需要提供政府出錢兜底的剛性保障。

　　北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授沈越亦向本刊記者表示，最終，住房保障應(yīng)該是面向社會(huì)中收入最低群體的救濟(jì)手段，當(dāng)前保障房擴(kuò)面的做法，事實(shí)上造成了市場(chǎng)與計(jì)劃雙軌運(yùn)行的局面。解決住房問題出路在理順房?jī)r(jià)形成機(jī)制，進(jìn)行土地制度改革，而非單純的保障房擴(kuò)面。